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中国居民气改存在的问题

2015-3-3 15:51| 发布者: helloshigy| 查看: 1128| 评论: 0

摘要: 11月12日在北京闭幕的APEC会议上,中国与美国就应对气候变化发表联合声明。中方首次正式提出2030年之前温室气体排放有望达到峰值,清洁能源占比将达到20%;美方则承诺到2025年将本国温室气体年排放量在2005年的水平 ...

11月12日在北京闭幕的APEC会议上,中国与美国就应对气候变化发表联合声明。中方首次正式提出2030年之前温室气体排放有望达到峰值,清洁能源占比将达到20%;美方则承诺到2025年将本国温室气体年排放量在2005年的水平上削减26%-28%,刷新美国之前承诺的2020年碳排放比2005年减少17%的目标。此前,中央财经领导小组第六次会议,研究我国能源安全战略。会上,国家主席习近平提出了推动能源领域消费、供给、技术和体制等“四大革命”,全方位加强国际合作的战略构想。


无论是面向国际的减排承诺,还是着眼于能源安全的国内政策,抑或是如今越来越让上自国家领导,下至普通百姓都日趋关切的空气质量、环境质量,均要求我们在能源领域推动一场绿色革命、清洁革命。而天然气作为一种绿色、高效的清洁能源,无疑会在我国未来能源结构中扮演日趋重要的角色。


如何通过行业全方位改革来促进天然气利用,是一个广受关注的课题。其中价格改革则是最敏感、最牵一发而动全身的环节。尤其是居民天然气价格改革,因为涉及千家万户,向来是价格改革的难点之所在。


但居民用气价格又是天然气价格改革必须迈过去的一道坎,可以说,如果不对居民用气在机制和价格层面作出合理安排,对燃气行业有一个既符合市场规律、又符合其公共服务类行业属性的制度设计,厘清政府和企业的责任、管制和市场之间的关系,则由此带来的交叉补贴、价格扭曲和效率损失,势必会对我国天然气价格市场化改革乃至公共服务行业改革构成严重掣肘。


从这个角度来看,国家今年围绕居民天然气价格等出台的有关规定,及各地推进的居民天然气价格改革,为我们提供了一个个极好样本,让我们去思考天然气价格改革过程中必须面对的几个问题。






陷于地方政府自由裁量的联动机制




我国居民天然气价格主要由两部分组成:一部分为城市门站价,即天然气上游企业经过开采、净化处理、长距离管输之后,送抵各用气城市门站(交付点)的价格,实际上包含了天然气井口价、净化成本和长距离管输价。一部分为城市燃气输配服务费,即城市燃气企业将天然气配送至每家每户以及提供其他基本供气服务所发生的费用。我们可以拿电力作一个简单类比,天然气井口价相当于电厂的上网电价,长距离管输价相当于高压、特高压的跨区域输电价格,城市输配服务费则相当于城市配电服务成本。


尽管国家正在以市场化为导向,推进天然气价格改革,但目前对天然气价格仍沿袭原有的分段管理、成本加成的模式,即上游城市门站价由国家发改委制定;下游终端销售价格由地方政府价格主管部门制定,实行属地化管理,制定价格的依据基本上是企业成本。国家发改委通常在考虑管输距离长短的基础上,以省级(直辖市)为单位,确定各省天然气门站价格,地方无权置喙。


由此衍生出,部分省份设立省级天然气管网公司,负责省内各用气城市间的天然气输送,因而会在省级门站价格的基础上,额外发生一部分省内管输费,这部分费用,通常由省级物价部门核定,故而有城市燃气企业对省级管网收费标准提出异议,认为有层层加价的嫌疑。


对于北京、上海等直辖市来说,辖区内不再需要跨城市输送,因此并不存在单独核算的省内管输费。不管怎样,对于各城市燃气企业来说,国家发改委确定的省级门站价格外加这部分省内管输费,即为其采购成本、气源价格,通常占到城市燃气企业成本的70%以上。鉴于目前我国天然气整体处于卖方市场的格局,各城市燃气企业多只能被动接受这一价格。


而城市燃气输配服务费,尽管可以通过简单测算得到,即居民天然气销售价格减去城市门站价获得(多气源城市门站价格由各气源量、价加权平均得来),但地方价格主管部门在制定居民天然气销售价格的时候,通常并不会针对城市天然气输配服务费单独定价,而只是确定一个最终销售价格。由于居民用气位于管网的毛细血管的末梢,单户用量低,配气成本和服务成本均较高,销售价格通常无法覆盖全部成本。


现行天然气价格分段管理的现实,给居民天然气价格改革带来诸多挑战。国家发改委按照国家天然气价格改革的整体部署,推进天然气上游价格市场化改革,调整频率加快;部分使用进口液化天然气(LNG)的城市,由于亚太区域LNG价格基本上随着JCC油价(日本进口原油清关价)动态调整,气源价格变动的频率比陆上管道气价格更高。


多数城市已经建立了居民天然气销售价格与上游气源价格动态调整的联动机制,即上游门站价格涨则跟涨,跌则跟跌。也就是说,目前各地建立的居民天然气价格联动机制,针对的并非城市燃气企业的输配服务费,而纯粹是国家制定的气源价格变动因素。然而,居民天然气价格联动机制的执行,却受制于种种因素,成为一个泛政治化的问题,国家或地方层面的任何风吹草动,重大活动、重大节日、物价指数、其他公共产品价格调整,等等,都可能成为搁置调价的理由。


现实情况是,联动机制尽管明确了价格调整的条件,但是否启动、何时启动,则完全由地方政府定夺。上海天然气价格机制明确的条件是上游气源价格上涨或下跌达到8%、且距离上一次调价达到2年,即可联动调整,但今年9月上海天然气调价,距离上一次调价已经6年,涨幅也已高达37%。


而根据国家针对公共产品价格调整相关要求,程序繁琐,耗时漫长,通常需要将近一年的时间周期方可完成所有流程。极端的情况是,有时候调价刚刚出台,可能上游价格已经发生变动,对于那些拥有进口LNG资源的城市,尤其如此;或者有时候万事俱备,只欠公布,却因为某一个不相干的突发事件而搁置,等到再次重启,往往又是半年、一年之后,一切又得从头来过。


短期内,国家天然气价格“市场净回值法”改革将很难全面到位,但对于城市燃气企业来说,居民天然气价格缺口压力却时刻存在。考虑到居民用气的特殊性,暂时可能无法真正做到随行就市,但业已建立的机制,应得到尊重并有效执行。同时应该尽可能简化调价流程,尤其是针对纯粹由上游涨价导致的成本上涨,更应及时疏导。






有待实践检验的阶梯价格机制




根据国家发改委2014年3月20日下发的《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》要求,2015年底前所有已通气城市均应建立居民生活用气阶梯价格制度。


此前,郑州、长沙、深圳、南京等地已实行了阶梯气价。但这些城市在制定阶梯气价过程中,均将第一档年用气量设置在较高水平,如郑州明确每月不超过50立方米,折合年用气量600立方米;长沙规定阶梯气价的第一档年用气量为600立方米;而深圳则规定每户月用气量淡季不超35立方米、旺季不超45立方米。实际上,无论是郑州、长沙,还是深圳的第一档气量,均远超绝大多数居民家庭的年用气量,距离阶梯价格抑制不合理用气需求、促进节约用气的初衷,相去甚远。


今年9月份,上海推出了居民天然气价格阶梯方案,根据统计分析和测算,将最具指标意义的第一档用气量设定为310立方米/年,对未来全国其他城市制定阶梯价格将具有一定的导向意义。


尽管居民阶梯气价似乎有着广泛的实践基础,但由于气量及分档气价之间的关系等并未严格考虑居民用气实际和居民用气的价格弹性,甚至某种程度上刻意通过放大第一档气量,让所谓的阶梯气价形同虚设,更没有看到各地推进阶梯气价以后,居民用气行为的变化分析,因此,尽管从逻辑上分析阶梯气价有助于促进节约用气,但在现有情况下,仍很难说这样的实践具有说服力。


居民用气有其自身特点。有别于居民用电,居民用气主要用于炊事和沐浴,消费弹性很小;另有一部分生活条件较好的用户用于采暖。无论是在有集中采暖的北方,还是无集中采暖的南方地区,独立采暖用户数均未达到5%。以上海为例,居民用户总数560余万户,但采暖用户不足20万户。尽管随着居民生活水平的提高,用户总数会有所上升,但在总用户中的占比将属于极少数的整体格局不会变化。


这就提出了一系列问题:是否需要抑制居民最基本的用气需求?是否需要为了抑制采暖用户的用气需求,而实行居民阶梯气价?与居民电表、水表基本位于户外不同,目前国内大多数城市的燃气表具,按照消防安全要求,多安装在户内,抄表难度较大,而实行阶梯气价必须基于准确的抄表读数,为了抄准表,城市燃气企业可能需要在抄表方面加大投入,而更换智能气表则需要一个漫长的周期,且投入巨大。综合分析来看,居民阶梯气价,会不会进一步增加居民用户的单户管理成本,但发挥的节约用气效果却甚微的局面?按照国家发改委指导意见精神,不搞一刀切,根据各地用气实际,针对采暖用户制定采暖用气价格,是不是更节约社会资源、更合理?


居民阶梯气价究竟能够发挥怎样的效果,有待实践的进一步检验,关键是企业和政府要共同做好居民用气阶梯价格后评估,测算投入与产出,分析阶梯气价对用户用气行为的影响,为后续政策优化调整提供更坚实的支撑。


公信力日趋流失的听证制度


听证会起源于英美,是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。居民用气价格听证制度,是国家在制定和调整公用事业价格时,由政府价格主管部门主持,请社会有关方面对其必要性、可行性进行论证的程序制度,是价格决策民主化和科学化,消费者直接参与定价的重要形式。1997年《中华人民共和国价格法》和2002年《政府价格决策听证办法》的颁布,标志着我国价格听证制度的全面建立。价格听证制度,有利于政府、企业和消费者沟通信息,尤其有利于社会了解和监督政府价格决策行为,促使经营者提升管理效率,提高政府价格决策的科学性。


但近年来,听证会已经被贴上了涨价会、走过场的标签,任何价格听证会都会在网络上招来骂声一片,其公信力已严重流失,这一制度安排已经在现实的冲撞之下,迷失了最初的方向,成为价格决策过程中不得不做、却又食之无味的鸡肋,与听证会有关的各方,无论是政府,企业,还是消费者,都颇感无奈。


对于消费者来说,最大的诉求当然是不涨价或者少涨价,但听证会的性质已经决定了它必然是涨价会——倘若是降价,这种明显于消费者有利的事情,政府直接决策即可,无需大费周章地召开听证会。其次,听证会的组织形式,也注定了消费者无法深入、透彻地了解行业,从而提出非常专业的问题。尽管用户听证会参加人的遴选严格遵循了公告、用户自行报名、资格审核、随机抽选等程序,由于受用户关注度和专业背景制约,实际上,他们可能既不具备专业能力,也不拥有必须的信息。这种认知上的偏差和信息不对称,让消费者对于参与听证会的热情日趋下降,代之以网络上宣泄式的冷嘲热讽,甚至谩骂。


对于政府来说,最初的制度设计是为了与消费者沟通,征询意见和建议,本质上是沟通会,是为政府价格决策提供支撑,而非决策本身。但现实中,无论是政府、企业,还是消费者,都某种程度将其视为价格决策会,相关措辞总是说“经听证确立”,或者“经听证通过”等等诸如此类,仿佛听证会是一柄上方宝剑。这种认知上的偏差,也让听证会担负了过多的责任。


此外,长期以来,消费者缺乏公开表达的训练和渠道,他们没有太多的表达机会,因而往往也不善于表达,或者干脆以一种情绪化的方式表达;而基层政府在与公众沟通过程中也同样缺乏经验甚至诚意,他们的侧重点往往是既要保证程序到位,又要确保听证会不至于失控,而非征询意见。多种因素纠缠在一起,使得听证会确实在很大程度上成为一个花费时间精力很多、实际效果甚微的工作,进而又进一步削弱了听证会的公信力,仅满足了程序性要求或象征性的作些让步。


而企业则是所有炮火集中的对象,往往在成本、效率、职工收入等方面饱受质疑,即便有政府部门提供的成本监审报告也丝毫不能化解消费者的质疑——尽管实际情况可能调价确实是因为上游气源涨价,而非企业管理成本增加。


实际上,听证会这种形式,正在以一种看似严谨的程序,透支政府政治资本。政府必须在公共产品价格制定听证制度进行优化,找到一条更加符合国情和行业性质的模式。如进一步优化听证参加人政府机构与其他类型听证参加人之间的比例关系,适当增加具备专业背景的听证参加人(如可设立公共产品价格专家库,包括经济、行业等各类专家,随机抽取)和民意团体(消费者团体、志愿者团体等)的比例,通过制度设计来提高听证参加人的履职能力。


公共服务类行业的政府责任


回顾我国城市燃气行业历史,不难发现其经历了一个政府大包大揽、参照竞争性行业改革全面推向市场和重新再认识这样三个阶段。政府大包大揽时期,城市燃气企业往往隶属于政府公用事业局或类似机构,投资由财政拨款,亏损由财政补贴,城市燃气更多的是城市居民享有的一种公共福利——尽管这种公共福利仅惠及部分人群,深究起来并不全然合理——价格成本倒挂,管理效率也相对较低,行业亏损严重。


正因为此,2000年前后,在全国公用事业改革大潮中,各地政府基本上是抱着“甩包袱、捞一笔”的心态推进燃气行业改革的,借助我国城市燃气快速天然气化的良好预期,参照竞争性行业,以相对较高的溢价,转让资产、授予特许经营权的方式,推进燃气行业改革,进而形成了目前我国燃气行业港华燃气、新奥燃气、华润燃气、中国燃气、昆仑燃气几家跨区域经营的全国性燃气企业,和北京燃气、上海燃气、深圳燃气等少数几家主要聚焦本地市场的大型城市燃气企业主导市场的行业格局。


这些企业,或为港资,或为民资,即便是国资背景,除了上海燃气之外,均已经在港交所或上证所上市。当我们比较传统的水、电、煤气三大公用事业企业的时候,不难发现,城市燃气行业是市场化、混合所有制改革走得最远的行业。行业改革的深入推进,使得燃气行业投资主体已经由原来的政府,变为企业。港华燃气关于投资,有一句在业内流传甚广的原则,即“不投、少投、晚投”——当然他们并不是不愿意投资,而是全面考虑投资的经济性,不会像国有体制下对投入产出比那么不敏感。当然,地方政府也并非全然脱身,有些地方政府会在一些专项工作,如旧管网改造、天然气置换等方面给予企业一定的补贴,但政府对行业的管理,更多体现在特许经营权的授予和价格管制方面。


不过,燃气行业公共服务类企业的性质,以及我国居民燃气价格尚未完全理顺的现实,每每让政府和燃气行业因为居民用气价格调整而站在舆论的风口浪尖。其内在原因,并不单纯是价格争议,而是政府很大程度上在燃气这个公共服务类行业上责任的缺失。


新一轮国资国企改革明确了燃气行业公共服务类的基本定位,但上一轮改革形成的行业基本格局让这一轮改革有一定的路径依赖。我们注意到,目前国内主要的燃气企业均已经在资本市场上市,其对资本回报率的要求是无容置疑也是无可厚非的。但城市燃气公共服务类定位,又要求其将社会责任放在首位。这一矛盾冲突,应该如何化解,公共服务类行业的政府责任,和企业对于利润的追逐应该如何平衡,需要找到一条符合国情的路径。


PPP模式适合城市燃气与否?


近年来,公共服务领域最为热门的话题莫过于PPP模式。所谓PPP(Public-Private-Partnership),是指政府与私营机构之间的伙伴关系。从狭义的角度来理解,PPP泛指公共部门与私营机构通过特许经营合同,为提供公共产品或服务而达成的各种合作关系,从而有助于充分发挥政府与私营部门各自的优势,比如政府在调动公共资源、行政资源方面更有优势,在项目建设过程中的土地征收、拆迁,旧管网改造过程中的多部门协调等方面,拥有企业所不具备的优势;而私营部门在提高运行效率、降低成本方面更有优势。清华大学傅涛教授撰文指出,PPP中的合作双方是以一种平等的合作伙伴关系,PPP没有特定的政企服务界限,所有的界限都是根据具体项目的特征而进行合同约定的。


我国城市燃气行业现有的所有制和经营管理格局,意味着地方政府与城市燃气企业之间,既是一种伙伴关系,又彼此博弈,因而并非典型意义上的PPP模式,应该结合当前我国城市燃气行业的基本格局,通过制度设计,在政府、企业和市场之间,找到一个合理的平衡。


首先是政府要强化成本规制。城市燃气企业作为典型的自然垄断行业,引入市场机制,提升效率、降低成本、保障供应一直是困扰政府和社会的难题。按照国际上通行做法,可以开展准入竞争,也可以实行过程竞争。但我国城市燃气行业改革目前已棋至中盘,省会、地市一级的燃气企业,甚至大量的县级市燃气企业,基本已经被几大跨区域经营的燃气企业收入囊中,资产和特许经营权均已名花有主,再重新翻烧饼开展准入竞争已不现实。为今之计,只能实行过程竞争,即通过对行业企业间科学的成本和服务水平的比较,掌握城市燃气企业的合理成本,以此为基础,合理界定城市燃气行业各项运营成本范围,科学建立城市燃气企业的成本规制标准,并据此对企业超出标准的部分,在调价过程中予以核减。通俗来讲,成本规制就是政府考核城市燃气企业成本的一把尺子,哪些成本是可以纳入价格的,哪些是不可纳入价格的,均以此为标准。


需要强调的是,政府在设置成本规制标准时,需要注意三方面的问题:


一是要设置合理的成本边界。既要对企业成本进行严格监管,不允许企业随意做大成本,又要充分考虑历史和行业实际,不能不分行业、不分地区,搞一刀切。


二是要有一定的前瞻性。要充分考虑行业特点、技术和研发投入以及经济社会发展。对于我国城市燃气企业来说,前十年是一个快速发展期,投入大,资本成本高。随着设施设备,尤其是管网运行年限逐步增加,改造成本、维护成本、安全投入将随之增加。此外,新技术、新材料、新应用,层出不穷,成本规制要通过前瞻性的制度设计,激发企业主动创新,促进行业发展。


三是对企业要有激励机制。要通过成本规制制度设计,让企业有动力去提升管理。以欧盟为例,其城市燃气配气价格采用“成本加成法”,主要由投资成本、运营成本和合理利润构成,其中运营成本就考虑到通货膨胀和企业运行效率,只要企业达到政府成本规制设定的指标,企业管理效率提升、降本增效获得的收益归企业,而不会成为下一轮成本核定的下线。要让成本规制不单纯是一种约束机制,同时也是一个激励企业不断改进管理、提升运行效率的机制。


其二是企业成本信息公开。没有成本信息公开的成本规制,只是无本之木。目前,国家尚未就城市燃气企业成本公开制定明确规定。上海居民燃气调价过程中,企业主动在官方网站上公开了成本信息,无疑为后续城市燃气价格调整树立了一个标杆。或许受整体社会环境相对浮躁影响,我们遗憾地发现,抱怨天然气涨价的人所在多有,却并没有太多的人愿意静下心来,好好研究企业公开的成本信息。但成本信息公开的目的,既希望引起关注与讨论,同时也是立此存照,企业未来的经营管理,底线已经确立。未来,居民燃气调价,企业成本信息必须公开透明,真实可信,而且要常态化、制度化。


其三是实现顺价销售。实现顺价销售,是城市燃气企业实现可持续发展的基础,而成本规制和企业成本信息公开,正是为了确保顺价销售的“价”实实在在、不掺杂任何水分,三者有助于对城市燃气行业管理形成一个闭环(尽管行业管理远不仅仅包括价格)。要让居民用气价格回归其本源——价格就是作为市场信号而存在,不应该赋予居民用气价格以太多的补贴低收入群体等政策性的目标,而应该选择其它效率更高的方式,比如由企业在价格上让渡,改为由政府针对公共产品对居民采取无差别直补,具体方法可以研究,让价格回归市场信号的基本作用。


政府强化监管,企业成本公开,理顺价格机制,是三个互为条件、互相制约的整体,既有助于强化政府监管,严控企业运行成本,也有助于激发企业活力,促进公共服务水平和企业运行效率的提升,较为符合当前我国的国情。作为公共服务类行业的城市燃气行业,应该摆脱混合所有制还是国有独资的窠臼,通过强化政府成本规制和企业成本信息公开,打造非上市的“公众公司”,从而为顺价销售赢得公众支持,也为行业提升管理效率、良性和可持续发展,从而也为确保城市燃气保障供应创造良好的外部环境。


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